2013년 1월부터 상호출자제한기업집단(대기업 계열사)에 속하는 정보기술(IT)서비스 대기업은 사업 금액에 관계없이 공공 소프트웨어(SW) 사업 참여가 전면 금지됐다. 정부와 업계는 공공SW 사업 대기업 참여를 제한하면 중견 IT서비스와 중소 SW기업이 성장할 것으로 기대했다.
공공SW 사업 대기업 참여제한 제도가 시행된 지 6년이 지났다. 당초 취지대로 중견기업과 중소기업은 매출 성장을 거둔 것으로 나타났다. 그러나 헤드카운팅, 수발주문제, SW제값받기 등이 제대로 이뤄지지 않으면서 공공 SW 사업 수익성은 좀처럼 개선되지 않는다.
정부는 최근 제도 시행 후 처음으로 '제도 효과 분석'을 연내 진행한다고 밝혔다. 분석 결과에 따라 제도 개선 등을 진행한다는 입장이다. 정부 발표 후 그동안 수면아래 있던 대기업 참여제한 제도 이슈가 다시 불거졌다.
전자신문과 이상민의원실(더불어민주당)은 대기업 참여제한 제도 시행 이후 처음으로 정부와 업계 관계자가 함께 모이는 자리를 마련했다. 대기업 참여제한 제도 시행 전후 변화뿐 아니라 앞으로 공공SW 분야 발전을 위한 방안을 모색했다. 정부와 업계 관계자 모두 우리나라 전자정부를 필두로 공공SW 분야 선진화를 위해 대중소 기업 간 협력과 시장 확대가 필요하다고 강조했다.
[참석자(가나다순)]
△김준연 소프트웨어정책연구소 실장
△노경원 과학기술정보통신부 소프트웨어국장
△이상민 더불어민주당 의원
△이영평 대우정보시스템 상무(공공부문장)
△정운열 LG CNS 상무
△조미리애 브이티더블유 대표
△조영훈 한국소프트웨어산업협회 실장
△채효근 한국IT서비스산업협회 전무
△최장혁 행정안전부 전자정부국장
△한병준 한국정보산업협동조합 이사장
△사회 김인순 전자신문 SW융합산업부 부장
◇사회(김인순 전자신문 SW융합산업부장)=공공SW사업에 대기업 전면 참여제한이 시행된 지 만 6년이 지나 올해 7년차를 맞았다. 제도가 시행된 후 시간이 지나면서 업계에서 느끼는 변화도 많다. 제도 시행 전후 비교했을 때 어떤 변화를 체감하나.
◇조미리애(VTW 대표)=대기업 참여제한 제도 시행 6년이 지났지만 아직 6년이라는 기간만 놓고 제도를 평가하기엔 짧은 시간이라 생각된다. 긍정적 신호는 있다. 중소, 중견 기업 가운데 공공 분야에서 두각을 보이는 기업이 등장했다. 각자 공공 전문 분야를 구축하고 발전중이라는 점에선 긍정적이다. 다만 공공 수익성 저하 문제는 해결이 필요하다. SW제값받기가 어려운 현 공공SW구조에서는 대기업 참여 여부가 중요하지 않다. 근본적으로 공공SW 사업 생태계가 개선돼야 제도 효과도 높아질 것이다.
◇조영훈(한국소프트웨어산업협회 실장)=제도 효과는 충분히 있었다고 본다. 김준연 소프트웨어정책연구소 실장 연구 결과에서 확인했듯이 중소기업은 성장했다. 그러나 양적 성장만으로 제도 성공 여부를 판단하기 어렵다. 질적 성장 부분도 꼼꼼히 살펴봐야한다. 제도 시행 후 중소기업이 중견기업으로 성장하고 중견기업이 대기업 반열에 오르는 단계별 성장을 기대했다. 이 같은 성장 사례를 찾아보기 어렵다. 제도 시행 후 실제로 얼마나 많은 기업이 규모와 질적 성장을 이뤄냈는지 조사해봐야 한다.
◇이영평(대우정보시스템 상무)=제도 시행 후 6년간 중견IT서비스 기업 중심으로 공공SW 사업 생태계가 정립되는 상황이다. 이 시점에서 다시 대기업 참여를 허용해야한다는 의견은 적절하지 않아 보인다. 빅데이터, 클라우드 등 신기술 분야는 대기업 참여가 가능하다. 대기업과 중견기업 간 경쟁을 넘어 현 시점에서 더 중요한 경쟁자는 글로벌 기업이다. 글로벌 기업은 대기업 참여제한 제도에 영향을 받지 않는다. 글로벌 기업에 대항해 대기업, 중견·중소기업이 힘을 모아야할 때다. 정부가 사안에 따라 발주 단계부터 대중소기업이 함께 참여 가능한 모델을 만들어 줘도 좋다.
◇정운열(LG CNS 상무)=법 시행 후 효과 등에 대해 논의하는 것 자체가 업계 불문율에 가까웠다. 대기업, 중견·중소기업이 함께 모여 제도 효과 등에 대해 논의하는 자리가 이제라도 마련된 점은 긍정적이다. 6년이 지나면서 이제는 제도 효과와 앞으로 방향에 대해 논의해 봐야할 시점이다. 무조건 법안을 바꾸자는 취지가 아니다. 그동안 논의 자리가 없다보니 서로에 대해 소극적으로 대했다. SW정책연구소에서 발표했듯 공공SW 사업에서 유지보수 사업은 늘었지만 개발 사업은 줄었다. 대기업이 빠졌지만 빅데이터, 클라우드 기술을 보유한 글로벌 기업이 공공 시장을 노린다. 이 상황에서 대중소기업 간 대응책 마련, 전자정부 발전을 위한 방안 등 논의가 필요하다.
◇사회=SW정책연구소를 비롯해 민간 연구소에서도 대기업 참여제한 제도 시행 후 효과분석을 진행했다. 공통된 지적은 영업이익 등 질적 성장을 이루지 못했다는 부분이다. 계속 지적돼온 공공SW 생태계 문제 개선이 더디기 때문이다. 어떤 부분 변화가 시급한가.
◇조미리애=과기정통부와 행안부가 지난해부터 공공SW사업 헤드카운팅 철폐를 위한 각종 제도를 개선했지만 여전히 헤드카운팅이 현장에서 이뤄진다. 헤드카운팅은 SW기업 질적 성장을 저해하는 가장 나쁜 제도다. 개발자 1명이 100명 역할을 하기도 한다. 도급 계약 부분에 헤드카운팅은 여전히 남아있다. 고시를 개정할 때 도급계약으로 체결된 모든 사업은 헤드카운팅을 전면 금지한다고 명문화해야한다. 정부가 고시 개정했지만 여전히 도급계약에 헤드카운팅이 사라지지 않았다. 헤드카운팅을 전면 금지해야 기업이 개발자 양적 투입에 매달리지 않고 질적 성장을 도모할 수 있다.
◇이영평=공공SW사업 기술과 가격 평가 비율이 9대 1이지만 시장에서 느끼는 비율은 8대 2수준이다. 가격 하한선을 예가 금액의 80% 수준으로 제한하다보니 80%선에서 가격을 입찰에 참여하는 기업이 생긴다. 예를 들어 사업 예산을 1000만원으로 책정했다. 그런데 하한선을 80%로 하다보니 800만원에 가격을 제안하는 기업도 있다. 이는 저가 경쟁을 유도하는 불합리한 정책이다. 사업 가격 하한선을 최소 95%까지 올려야 한다. 적어도 이 금액 이하로 제안하지 않도록 개선해야한다. 그래야 가격이 아닌 기술로 경쟁하는 분위기가 형성된다. 기업도 기술 확보를 위해 투자를 강화하는 선순환 구조가 만들어진다.
◇노경원(과기정통부 소프트웨어국장)=현재 추진 중인 소프트웨어산업법 개정안에 과업변경위원회 위상을 강화했다. 발주처가 마음대로 과업을 변경하거나 과업 변경 시 비용 미지급 등 현재 지적받는 문제점을 개선하는 방향으로 추진 중이다. 헤드카운팅 금지도 고시를 개정해 시행중이다. 법을 개정해도 여전히 관행적으로 헤드카운팅을 시행하는 공공기관이 있을 수 있다. 이런 부분은 앞으로 계속 모니터링 해 시정, 개선하도록 하겠다.
◇사회=공공SW 예산은 수년째 3∼4조원 수준을 벗어나지 못하고 있다. 4차 산업혁명 시대를 대비해 각국 정부는 공공분야 디지털트랜스포메이션(디지털전환) 투자를 강화한다. 우리나라도 이를 위한 투자와 대대적 지원이 필요하다는 지적이 이어진다. 공공 시장을 확대하기 위해 어떤 노력이 필요한가.
◇채효근(한국IT서비스산업협회 전무)=공공SW 사업 예산이 해마다 증가하긴 하지만 전체 금액은 이제 막 4조원 대를 넘어섰다. 기존 유지보수 사업 등이 소폭 증가했을 뿐 신규 사업은 거의 없다. 중견기업도 신규 시장보다는 기존 시장에 참여하는 경우가 많다. 공공SW 시장이 정체됐다고 봐야한다. 시장 확대 노력이 필요하다. 정부와 민간 공동으로 공공SW 신규 사업 창출을 통해 시장 확대를 추진해야한다. 민간주도형 공공 SW사업을 많이 발굴해야한다. 인공지능(AI), 빅데이터, 클라우드 등 미래를 여는 핵심 분야는 민간이 선투자하고 이후 수익창출 방안을 공공과 논의해 발전적 방향을 모색해야한다.
◇노경원=빅데이터, 인공지능 등 신기술 패러다임이 변화중이다. 전자정부 등 공공SW 분야도 마찬가지다. 그러나 전자정부 예산과 시장 규모는 확대되지 않는다. 시장 규모를 키우고 신규 사업을 확대해야한다. 이 과정에서 기업도 성장하고 관련 레퍼런스를 확보할 수 있다. 이를 발판으로 기업 해외 진출도 가능하다. 정부와 기업이 함께 공공SW 분야 신규 사업과 예산을 확보하도록 노력하겠다.
◇최장혁(행안부 전자정부국장)=공공SW 사업 시장 규모를 늘려야한다는 점에 공감한다. 차세대 지능형 전자정부 사업을 추진 중이다. 민간과 협력해서 신규 시장을 창출하는 노력을 이어가려한다. 정부가 인공지능(AI)를 직접 개발하기 보다는 민간의 우수한 AI서비스나 플랫폼을 도입하려 한다. 이를 위해 예산 확보는 필수다. 차세대 지능형 전자정부 구현을 위해 예산확보를 비롯해 관련 신규사업 확대 등을 추진하겠다.
◇사회=공공SW 예산 확대와 더불어 시장 주요 참여자간 협력이 중요하다. 대기업과 중견, 중소기업 간 역할 분담 필요성이 제기된다.
◇한병준(한국정보산업협동조합 이사장)=공공SW 사업 대기업 참여제한 제도 시행은 당시 대기업과 중견·중소기업 간 신뢰가 없었기 때문이다. 대기업과 중소기업 간 상생을 얘기하기 전 신뢰문제부터 해결해야한다. 아직도 중소기업은 대기업을 신뢰하기 어렵다. 예를 들어 대기업과 중소기업이 컨소시엄을 맺었는데 대기업이 사업 입찰 일주일 남겨놓고 사업을 취소하면 중소기업은 하루 아침에 날벼락을 맞는 상황이다. 여전히 이런 사례가 존재하고 이 과정이 반복되면서 대기업과 중기 간 신뢰는 무너진다. 대기업 우월적 지위 남용을 그만둬야한다.
신뢰 기반에서 상생을 논의할 수 있다. 신뢰 기반이 구축돼야 협력과 동반 수출도 논의 가능하다. 대기업이 공공SW시장에 들어오고 싶다면 말릴 생각은 없다. 다만 대기업도 내부 거래 물량을 민간에 개방해라. 그래야 상생이라고 할 수 있다. 물론 중소기업도 대기업과 신뢰 관계 구축을 위해 노력해야한다. 중소기업도 기술력을 키워서 대기업과 협업하는데 맡은 책임을 다해야한다. 대기업과 중소기업 상생이 제대로 시행되도록 정부도 뒷받침 가능한 제도 등을 살펴봐줘야한다.
◇정운열=대기업과 중견·중소기업이 상생할 기회가 많이 만들어져야한다. 그런 의미에서 공공시장은 좋은 선례를 만들 수 있는 기회가 많다. 신뢰가 부족한 부분은 꾸준한 논의를 거쳐 해결해야할 부분이다. 대기업과 중견·중소기업이 함께 공공 시장 규모를 키우고 더 많은 기업이 수익을 확보하고 발전하도록 협력 방안을 고민해야한다.
◇조미리애=SW산업 육성하는 부분에 대중소 기업별 역할이 있다. 대기업은 그룹 내 도입한 선도적 기술을 공공 부분에 도입해 공공SW경쟁력을 높이는데 일조할 수 있다. 최근 민간 주도형 공공SW개발 사업이 대표적이다. 민간이 개발한 SW와 서비스를 공공에 도입하는 과정에서 대기업과 중소기업도 성장하고 기술 개발 의지도 높인다. 국가 경쟁력과 공공 시장의 변화 등을 고려해 대기업과 중견·중소기업 간 역할을 정리해줄 필요가 있다.
◇채효근=공공SW 사업 질적 성장을 위해 대기업과 중견·중소기업 간 상생 방안 마련을 마련해야한다. 사업 참여자 모두 서로 이익이 보장되는 방향으로 사업을 진행한다면 갈등구도도 없어진다. 시장 확대와 더불어 상생 방안도 마련돼야 어느 한쪽에 치우지지 않은 발전이 가능하다.
◇최장혁=전자정부 수출이 계속 하락세다. 전자정부 수출을 다시 늘리기 위해 대중소 기업 상생이 필요하다. 대중소기업이 상생하면 해외 사업 수주도 가능하다. 현재 중소·중견기업이 단독으로 전자정부 시스템을 수출하기엔 어려움이 많다. 반면 대기업은 국내 전자정부 레퍼런스가 없어서 해외 수출이 어렵다고 이야기한다. 대기업과 중소·중견기업이 함께 동반 진출하면 해외 사업 수주 가능성 높다. 차세대 지능형 전자정부 사업에서 대중소기업 성장 기회를 많이 마련하겠다.
◇사회=논의된 주요 내용이 소프트웨어산업법 등 법안, 제도와 맞물려있다. 법과 제도가 해결되지 않으면 안된다. SW산업법은 현재 국회 계류 중이다. 국회 역할과 협조가 중요한
시점이다.
◇이상민(더불어민주당 의원)=근본적으로 SW산업은 제대로 된 가격, 제값을 못 받는 문제가 심각한다. 제대로 가격을 받아야 이익이 남고 좋은 인재도 확보한다. 수익이 낮으니 좋은 인재를 확보하기도 어렵도 인재 육성도 힘들다. 제값받기를 위해선 행안부나 과기정통부만의 노력으로 힘들다. 기획재정부, 조달청 등 예산 편성과 집행 등에 주요 역할을 하는 부처간 논의가 필요하다. 논의장을 만들어 실질적 해결방안을 모색하겠다.
법안도 마찬가지다. 정부와 국회가 SW산업이 중요하다고 강조한다. 그런데 정작 관련법은 제대로 논의조차 이뤄지지 않는다. 업계와 협업해서 주요 관련법 통과가 이뤄지도록 지원하겠다.
◇노경원=공공SW 생태계 개선을 위한 SW산업법이 아직 국회 계류중이다. 국회도 법안 통과 필요성에 공감한다. SW산업법 내용에 공공SW 생태계 개선 주요 내용이 담겼다. 이번 달 내 공청회 추진 여부도 결정난다. 최대한 법안이 빨리 통과돼 기업이 숨통을 틔일 수 있도록 속도감 있게 추진하겠다.
◇사회=공공SW 사업 대기업 참여제한 이슈와 함께 기업 간 상생도 화두다. 대기업과 중견·중소기업 간 협력을 도모하고 함께 발전하는 계기를 만들어야한다. 정부와 업계 모두 공감하는 부분이다. 이를 위해 앞으로 어떤 노력이 이어져야하는가.
◇노경원=제품과 서비스 공급자인 사업자 중심 논의로 그쳐선 안 된다. 실제 SW와 서비스를 이용하는 수요자 입장도 경청해야한다. 1차 수요자인 공공 발주처와 개발된 서비스를 사용하는 2차 수요자 국민 의견도 종합 청취해야한다. 실제 사용하는 입장에서 어떤 부분을 필요하는지 소통이 필요하다. 실제 이용자 입장을 반영하기 위해 대기업과 중견·중소기업이 협력 가능한 지점을 찾아야한다.
◇정운열=우리나라 전자정부가 세계 우수 시스템으로 인정받는 이유는 매번 혁신을 거듭했기 때문이다. 많은 정부와 기업이 디지털 트랜스포메이션 시대를 대비한다. 우리나라도 지능형 전자정부 등 혁신을 준비 중이다. 그러나 예전에 비해 전자정부는 혁신 기회가 줄어들었다. 상생과 협력을 위해선 사업 기회가 많이 마련돼야한다. 글로벌 서비스에 대항하기 위해선 기업 간 협력이 중요하다. 신기술 관련 사업이 많아지면 기업 간 협력이 활발해진다. 대기업과 중견·중소기업이 국산 플랫폼과 기술을 만들어 글로벌 기업과 경쟁하고 해외 진출 모델도 가능하다. 이를 위한 공공 시장 확대는 필수다.
◇김준연(SW정책연구소 실장)=제도에 대해 논의했지만 기술이 바뀌고 있다는 점도 간과해선 안된다. 주요 시스템이 클라우드 환경으로 많이 바뀐다. 단순 시스템뿐 아니라 SW 구매·이용행태도 서비스형소프트웨어(SaaS)로 바뀐다. 공공 분야도 마찬가지다. 이 흐름을 벗어날 수 없다. 공공SW 생태계도 점차 서비스형이나 구독형으로 변화한다. 과거처럼 수직적 협력관계가 아니라 수평적 협력관계로 발전한다. 기술 변화와 함께 제도의 변화, 협력 관계 등도 발전적 방향을 논의해야할때다.
◇이영평=대기업, 중견·중소기업 모두 정당한 대가 받는 환경 마련이 중요하다. 최근 개발과 장비가 통합 발주되는 사업이 많다. 외산 장비를 구매하다보니 개발비보다 장비 구매 비용이 훨씬 비율이 높다. 정당한 대가를 받아야 연구 투자도 가능하다. 공공SW가 계속 적자나는 사업 구조가 되면 안된다. 정당한 대가만 지급된다면 대중소기업 협력도 쉽다. 각자 역할을 분담해 함께 사업 참여도 가능하다.
◇이상민=그동안 지적된 공공SW분야 고질적 문제를 해결하면서 동시에 상생방안 마련도 중요하다. 발주처인 공공의 자세 변화도 필요하다. 한병준 이사장이 지적했듯이 공공도 공정거래법 적용 대상이 될 수 있다. 최근 손정의 소프트뱅크 회장이 방한해 대통령과 면담 자리에서 AI 중요성을 강조했다. AI가 결국 SW고 데이터 아닌가. 공공SW 분야 신규 사업뿐 아니라 SW 전반에 투자가 이어져 기업과 공공이 함께 발전할 수 있도록 예산과 정책 등을 지원하겠다.
사진=김동욱 기자 gphoto@etnews.com
정리=
김지선 SW 전문기자 river@etnews.com, 박종진기자 truth@etnews.com
