지난해 말 공정거래위원회는 일부 거대 플랫폼의 위법 행위를 효율적으로 억지하기 위해 '플랫폼 공쟁경쟁 촉진법(이하 법안)'을 제정할 것을 예고했다. 공정위가 법안의 전체 내용을 공개하지 않았기 때문에 구체적인 조문의 내용을 알 수 없으나 주요 골자는 다음과 같다.
첫째, 사전에 규제 대상이 되는 플랫폼을 지정하는 사전지정제도를 둔다. 둘째, 지정된 플랫폼에 대한 실효성 있는 통제를 위해 임시 중지 명령제도를 도입한다. 마지막으로 지정된 플랫폼이 자사우대, 끼워팔기, 멀티호밍 제한, 최혜대우 금지행위를 했다는 신고가 수리되면 일단 위법하다고 추정하고 이에 대한 입증책임은 플랫폼이 부담한다.
법안이 예고된 뒤 지속적으로 어떤 플랫폼이 규제의 대상으로 지정될 것인지, 지정기준은 구체적으로 무엇인지, 규제를 통해 실질적으로 보호하고자 하는 것이 무엇인지, 해외 플랫폼에 대한 실질적인 규제가 가능할 것인지 등 무수히 많은 의문을 야기했다. 공정위는 위 질문들에 대한 답변보다는 규제 필요성만을 반복적으로 강조할 뿐 구체적인 답변을 하지 않았다. 다행히 최근 공정위는 사전지정제도가 필요한지, 다른 대안이 있는지 열린 마음으로 추가 검토하겠다고 하면서 법안의 방향에 대해 재고할 시간을 마련했다.
공정위가 향후 법안 방향을 설정하면서 고려할 몇 가지를 언급하고자 한다.
첫째, 공정위가 법안의 모델로 삼은 유럽연합(EU)의 디지털시장법(DMA)은 우리의 플랫폼 시장에 바로 적용할 수 없다. DMA는 EU라는 단일시장을 유지하기 위한 목적을 가지고 있으며 규제 대상이 미국과 중국의 거대 플랫폼이다. 요컨대 EU 시장이 미국 빅테크 기업에 의해 잠식된 것에 대한 반성적 고려에서 DMA가 만들어 진 것이다. 이는 결국 유럽 내 플랫폼을 성장시키고 미국 등 플랫폼으로부터 EU 소비자를 보호하기 위한 입법적 결단이다. 그런데 우리나라는 유럽과 달리 미국이나 중국의 거대 플랫폼뿐만 아니라 국내 플랫폼이 법안의 규제 대상이다. 실질적으로 법안은 자국 플랫폼에 대한 규제에 집중될 수밖에 없다.
둘째, 플랫폼은 국경이 없는 무한경쟁시장이다. 해외 플랫폼 등의 국내 시장에 대한 신규 진입도 자유로워 경쟁성과 변동성의 폭이 큰 특성상 국내 플랫폼에 의한 독과점이 제조업, 금융, 통신 등 다른 산업에 비해 더 어렵다. 다른 산업과 구분해 플랫폼만을 규제하기 위한 법안은 수범자 관용을 얻기가 매우 어려울 것이다. 공정위는 독과점 산업 상위 사업자가 가격 인상이나 경쟁사업자와 담합을 할 유인이 높아 소비자 후생이 줄어들 가능성이 크다는 점을 지적한다. 하지만 국내 플랫폼이 공정위가 우려하는 것과 같이 소비자 후생을 감소시켜 해외 플랫폼이나 다른 국내 중견 플랫폼과 경쟁을 포기할 정도로 어리석은 선택을 할 것인지 의문이다.
셋째, 해외 플랫폼에 대한 실질적인 규제가 가능할지도 의문이다. 법안의 규제대상으로는 국내 플랫폼뿐만 아니라 구글 등 해외 플랫폼도 포함될 것이다. 그런데 종래 무수히 많은 법률에서 역외조항을 두어 해외 사업자를 규제대상으로 삼고 있었으나 실질적인 집행으로 이어지지 않은 사례가 많다. 공정위의 규제의지와 다르게 규제의 속도나 집행의 어려움 등을 종합적으로 고려하면 사실상 역차별은 발생할 수밖에 없다. 이는 결국 국내 플랫폼 사업자에 대한 발목잡기가 될 수 있다.
넷째, 플랫폼을 규제할 수 있는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률이 있으며 온라인 플랫폼 공정화법의 제정 및 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률의 개정이 추진 중이다. 이미 국내 플랫폼은 '옥상옥(屋上屋)' 규제에 노출됐다. 규제 방향이 효율성과 최적화를 추구한다면 그것은 행정편의주의로 이어질 수 있다. 강력한 사전규제에 의해 시장의 자율성을 본질적으로 침해할 수 있다. 공정위는 새로운 법안을 만들기 전에 실증 데이터에 기초하여 현행법의 한계 등을 분석해야 할 것이다.
서종희 연세대 법학전문대학원 교수 sjhlaw@yonsei.ac.kr
